I 2004 foreslo Stortinget NAV-proposisjonen, en reform som skulle slå sammen arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og den kommunale sosialtjenesten til en etat. Ti år senere, i 2014, havnet NAV nederst i omdømmemålingen av offentlige etater, og er blitt mindre populær enn selv Jernbaneverket og UDI. Hvordan kunne en reform som hadde som hovedmål å skape et bedre tilbud til brukerne, ende der?
NAV-reformen har vært et yndet objekt for samfunnsforskere, foreløpig har det kommet 87 forskningsarbeider om reformen og NAV. Disse forskningsarbeidene har nå blitt syntetisert, i boka «Den store reformen», av Tone Alm Andreassen og Jacob Aars. Boken er slik en slags meta-studie, selv om forfatterne fremholder at de også kommer med sine egne analyser. I boken gir Andreassen og Aars en omfattende, men komprimert fortelling om NAVs unnfangelse, begynnelse og realisering.
Målet med NAV-reformen var å skape en bedre tjeneste, at færre skulle falle mellom to stoler i hjelpeapparatet, og at flere skulle komme ut i arbeid. Mottoet ble «Flere i arbeid, færre på trygd», et motto som senere har blitt omskrevet til det mer ironiske «Færre i arbeid, flere på trygd». Boken til Andreassen og Aars har fått mye medieoppmerksomhet fordi de presenterer forskning som viser at NAV ikke har lykkes med det de har satt seg fore.
Tone Alm Andreassen og Jacob Aars: Den Store Reformen- Da NAV ble til. Universitetsforlaget, 2015, 184 sider.
Tone Alm Andreassen er dr.polit. fra Institutt for Sosiologi og samfunnsgeografi ved Universitetet i Oslo, og professor og forskningsleder for den tverrfaglige programsatsingen Helse, omsorg og velferd ved Høgskolen i Oslo og Akershus.
Jacob Aars er dr.polit. fra Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen, og professor ved samme institusjon. Han er også ansatt som forsker I ved Uni Research Rokkansenteret.
NAV som case
NAV-reformen hadde, og har fremdeles, veldig stort omfang. Den favner flere etater, er arbeidsgiver for 19 000 ansatte, og utbetaler årlig stønad til to millioner nordmenn. For en samfunnsforsker er NAV et spennende case, både som reformprosess, felt og resultat, og slik blir den også behandlet av Andreassen og Aars: som et case som er interessant nok i seg selv, men som også kan brukes til å belyse andre felt i samfunnet.
«Den store reformen» har tre innledende kapitler. Den åpner med å by på en oppsummerende analyse av NAV-reformen. Deretter setter den feltet ved å redegjøre for ulike perspektiver på reformer; perspektiver som trekkes inn underveis i resten av boken. Tredje kapittel er en gjennomgang av NAVs tilblivelseshistorie, og den politiske prosessen som lå til grunn. Etter denne innledningen, får vi resultatene – hva førte NAV-reformen til, forklaring på resultatene – hvorfor gikk det som det gikk, og vil det gå bedre fremover? I det siste kapitlet trekker forfatterne trådene sammen igjen, og spør hvilke lærdommer vi kan trekke av NAV-reformen.
Andreassen og Aars mottok nylig Evalueringsprisen for sitt arbeid, og som evaluering fungerer boken veldig godt – den sammenstiller et stort forskningsarbeid på en ryddig og oversiktlig måte. I bokas andre kapittel, når forfatterne stiller spørsmålet om «hva er en reform», gir dette oss en pekepinn på hvor ambisjonsnivået ligger. Boken er ikke bare en prisvinnende evaluering av NAV, for ved å trekke erfaringene fra NAV-caset i en mer allmenn forståelse av reformer i offentlig sektor, blir det en lærebok både i NAV, NAV-historikk og forvaltningsreformer.
For en samfunnsforsker er NAV et spennende case, både som reformprosess, felt og resultat, og slik blir den også behandlet av Andreassen og Aars: som et case som er interessant nok i seg selv, men som også kan brukes til å belyse andre felt i samfunnet.
Wicked problems
NAV-feltet er fullt av det forvaltningsforskere verden over kaller Wicked Problems: problemer uten entydig opprinnelse og med klare eiere, som overskrider grensene mellom sektorer, nivåer og myndighetsområder. Problemene blir vanskelige eller umulige å løse, fordi de er selvmotsigende, forutsetningene for å løse dem forsvinner når de er i stadig endring, og også blir vanskelig å gjenkjenne. Å komme med forskning som gir entydige og klare løsninger er vanskelig, om ikke umulig. Å skape en organisasjon som klarer å møte dem, er tilsvarende vanskelig.
Tanken bak organiseringen av dagens NAV-kontorer var samordning – å gi NAV-brukere én dør, hvor brukeren skal møte en NAV-veileder som er generalist, en som kan hjelpe de fleste med det aller meste, om det er sykepenger, arbeidsledighet eller andre wicked problems, og være deres kontaktperson i NAV. Slik kunne man få en organisasjon med klart eierskap til problemene, som kunne gå på tvers av sosial-, trygd- og arbeidsetaten, av statlig og kommunalt ansvarsområde, og hjelpe folk med deres sammensatte problemer.
Problemene som NAV er ment å løse, har derimot også blitt større og mer komplekse – det arbeidsmarkedet NAV skal hjelpe sårbare folk inn i, har stadig mindre plass til dem uten videregående utdanning, sosial angst eller kronisk sykdom. De som møter opp på NAV-kontoret i dag er brukerne med de tyngste problemene, de som har mest behov for hjelp, og minst ressurser til å hjelpe seg selv gjennom NAVs nettløsninger.
Revolusjonær og radikal
Det er vel få som forbinder ord som revolusjonært og radikalt med en statlig forvaltningsreform. Men Andreassen og Aars viser at NAV-reformen i både tanke og utførelse kan kalles både revolusjonær og radikal (dog innenfor konteksten av statlige forvaltningsreformer). Revolusjonær ved at den representerte en rask endring som berørte så å si alle deler av organisasjonen samtidig, og radikal i den forstand at den ville frikoble seg fra det etablerte systemet i trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten.
For å skape én dør, måtte NAV-reformen være ambisiøs nok til å bygge ned spesialistene, og fjerne eksisterende informasjonskanaler, for så å bygge opp noe nytt. Dette står i kontrast til svunne tiders spesialister – sosionomen i sosialtjenesten eller saksbehandleren hos trygdeetaten, som er eksperter på sine felt. Mangelen på ekspertise ble en for stor utfordring, og man har måttet gjøre en såkalt ”respesialisering”, der NAV-ansatte ikke lenger er forventet å kunne alt innenfor de 44 ytelsesområdene, men får lov å være eksperter på deler av det omfattende regelverket.
Det NAV vi har i dag, ligner lite på det som politikerne drømte om, og mer på det NAV som gamle byråkrater i trygdeetaten ville ha, fordi politikerne ikke engasjerte seg nok i operasjonaliseringen
Politiske drømmer, byråkratisk virkelighet
«Den store reformen» viser hvordan reformer kan bli noe annet enn det de var ment å være, fordi mye av reformen formes når den flyttes ut av den politiske sfæren og skal iverksettes. Målet om én dør var politikernes mål med reformen, at brukerne skulle slippe å gå fra dør til dør for å få hjelp. Istedenfor kommer de nå inn én dør, til et kontor der førstelinja har «brukernære oppgaver», men hvor de egentlige beslutningene tas bak mange låste dører videre innover i organisasjonen. Andreassen og Aars peker på at de gamle etatene fikk for mye innflytelse i iverksettingen av reformen, og at det revolusjonære og radikale forvitret i møte med forvaltningens gamle tankegang.
Det NAV vi har i dag, ligner lite på det som politikerne drømte om, og mer på det NAV som gamle byråkrater i trygdeetaten ville ha, fordi politikerne ikke engasjerte seg nok i operasjonaliseringen. I tillegg til å gjøre en evaluering og skrive en lærebok i NAV, driver Andreassen og Aars også med en slags kontrafaktisk historiefortelling – fortellingen om det NAV som ble, og det som kunne blitt.
