I introduksjonskapitlet i boken Asylum Determination in Europe: Ethnographic Perspectives beskriver redaktørene av boken, Nick Gill og Anthony Goods, reaksjonene på den såkalte flyktningkrisen i Europa som en type ‘moralsk panikk’. Europeiske nasjoner sto i spagat mellom sikkerhetspolitikk og menneskerettighetsforpliktelser. Dette er utgangspunktet for spenningsfeltet som asylsystemet vårt befinner seg i midten av.
Boken tar for seg hvordan saksbehandling foregår i flere europeiske land, og viser hvordan denne er ulik på tvers av de europeiske landene. Dette er viktig informasjon, da Dublin-avtalen, som sier at en asylsøker skal sendes tilbake til det landet der hun eller han først søkte asyl, bygger på tanken om at asylsystemet i Europa er grunnleggende likt over det hele.
Men boken ser ikke bare på tall for innvilgelser og avslag. Snarere tar de ulike kapitlene i boken en nærmere titt på hvordan asylpraksisen ser ut, nettopp i praksis, i de ulike landene. Forfatterne argumenterer at landenes asylsaksbehandling reflekterer både juridisk kultur og politiske omgivelser, at disse ulike utgangspunktene skaper ulikheter både i prosedyrer og i nasjonale tall for innvilgelse av flyktningstatus, og videre hvordan faktisk praksis springer ut av interaksjonen mellom et stort antall juridiske og kvasi-juridiske felt. Dette er komplekst. Derfor, mener forfatterne, er det passende med en etnografisk tilnærming.
Tone Maia Liodden er forsker II på AFI ved OsloMet, og antologien «Asylum Determination in Europe: Ethnographic Perspectives» er tilgjengelig med åpen tilgang på forlagets hjemmesider.
Hva er en flyktning?
«En utlending som anerkjennes som flyktning har rett til oppholdstillatelse (asyl)». Nettopp, tenker du kanskje når du leser denne setningen. Men hva betyr det egentlig å «anerkjennes» som flyktning? Før vi går videre kan det være greit med en oppfriskning av det juridiske bakteppet. Utlendingsloven, som bygger sin definisjon på flyktningkonvensjonen av 1951, gir noen pekepinner. Du må blant annet ha en «velbegrunnet» frykt for «forfølgelse», og forfølgelsen må ha sammenheng med enten din «etnisitet, avstamming, hudfarge, religion, nasjonalitet, spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning». Hvis det viser seg at du ikke kan vise til en av disse grunnene, men likevel står i «reel fare» for å bli utsatt for «dødsstraff, tortur eller annen nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet» kan du også få innvilget flykningsstatus.
Greit nok. Men hva betyr dette, egentlig? Hva betyr «forfølgelse»? Og hva betyr det å stå i «reell» fare? Hvem tegner opp grensene for hvem som kvalifiserer som flyktning og ikke? Er asylsystemet rettferdig, og hvem har myndighet eller evne til å bedømme dette?
Norsk saksbehandling
I sitt kapittelbidrag forsøker Tona Malia Liodden å se nærmere på disse spørsmålene gjennom intervjuer med saksbehandlere i asylavdelingen i Utlendingsdirektoratet (UDI). Hvordan ser en rettferdig beslutning om hvem som får flykningsstatus ut fra en saksbehandlers perspektiv, spør hun. Jeg er selv tidligere saksbehandler i UDI, og leste Lioddens kapittelbidrag med en blanding av stor interesse og en unektelig, snikende frykt for hva jeg kom til å lese. Som saksbehandlerne i Lioddens studie, har jeg også lurt på hvordan det har gått med dem jeg har avslått.
Liodden tar utgangspunkt i 24 intervjuer med saksbehandlere i UDI, og bruker disse som et vindu for å forstå UDI som organisasjon. Liodden er særlig opptatt av utøvelsen av skjønn, det vil si, vurderingene saksbehandlerne gjør der loven ikke kan gi noe konkret svar på hva som er en innvilgelse og hva som er et avslag. Som indikert over er ikke utlendingsloven mer en enn guide til saksbehandlerne i asylavdelingen i UDI. Liodden påpeker at de færreste saksbehandlere i UDI har juridisk bakgrunn, og at på asylfeltet er den juridiske vurderingen ofte sekundær. Tvilen dreier seg som regel rundt faktum i saken. Rundt hvorvidt søkeren er troverdig nok, og deretter om risikoen ved retur er høy nok. Det som da blir viktig er de underliggende normative verdiene som saksbehandlerne har, og hvordan disse spiller sammen med jussen og byråkratiske mål, som antall saker man er forventet å behandle hver uke.
En beslutning kan være juridisk korrekt, men det er vanskelig å vite om faktum i saken er riktig vurdert
Gjennom intervjuene med saksbehandlerne viser Liodden at hvem som får flyktningstatus i stor grad er basert på etablert praksis internt i organisasjonen, der presedens i tidligere saker, mer erfarne kolleger, og stadig mer erfaren magefølelse har mye å si for hvor tersklene for hva som er troverdig «nok» og hva som er risiko «nok» settes. Dette er i stor grad taus kunnskap, og derfor vanskelig å sette fingeren på. Liodden viser videre at en viktig rettesnor for saksbehandlerne er å holde seg nøytrale som byråkrater, og at dette sikrer rettferdig behandling gjennom lik praksis.
Lik praksis internt i en avdeling (som ofte har ansvaret for ett land eller et område) sier imidlertid lite om lik praksis på tvers i organisasjonen, og saksbehandlerne forklarer at ulike avdelinger har ulike terskler for hva de anser som en troverdig asylhistorie. Det blir tydelig hvordan rettferdig behandling er viktig for saksbehandlerne, og at hva som er rettferdig knytter seg til å ikke la seg påvirke av enkeltsaker men å kunne sette sakene inn i en større sammenheng slik at «like saker» blir behandlet likt. Samtidig viser intervjuene at saksbehandlerne er innforstått med at dette er en umulig oppgave, og at siden de ikke vet hvordan det går med menneskene som har fått avslag, kan de aldri sikkert vite om praksisen er god.
Medienes rolle
Liodden diskuterer videre hvordan saksbehandlere forholder seg til omverden, og da særlig media. Hvordan er det å jobbe i et felt som er så politisert? Liodden finner at saksbehandlerne i UDI stenger media ute, og forsøker å ikke la seg påvirke av hva som står skrevet her. Dette henger sammen med synet på rettferdig behandling som nøytral behandling. Å la seg påvirke av mediene fremstilling av enkeltsaker vil kunne føre til forskjellsbehandling, og dermed urettferdige saksutfall, ifølge saksbehandlerne.
Liodden spør om denne holdningen kan gjøre at saksbehandlerne ikke er mottagelige for kritikk, og lukker seg inne i en intern kultur som kan være vanskelig å trenge gjennom. Hun påpeker at i et felt hvor tilbakemeldingene er få, i form av at man sjeldent får vite det om man har gjort feil beslutning, kan medieoppslag fungere som en av de få mulige kanalene for tilbakemelding på enkeltvedtak. Dette er et viktig poeng. Samtidig kan det være interessant også å snu spørsmålet, og spørre om hva det sier om mediedekningen av asylsaker og asylsystemet når dem som jobber tettest med dette blir frustrert av fremstillingen i media?
En institusjon som er under konstant kritikk er muligens mindre tilbøyelig til å legge til rette for et miljø som oppfordrer til diskusjon om rettferdige beslutninger. Det virker likevel å være av stor viktighet å åpne for slike ‘kritiske rom’ ikke i det offentlige, så i det minste internt
Som saksbehandler i UDI diskuterte jeg ofte fremstillingen i media med kolleger. Jeg kjenner igjen Lioddens beskrivelse av hvordan saker i media mangler «innsideforståelse». Siden UDI har taushetsplikt kan forvaltningen aldri kommentere enkeltsaker. Dette gjør at all dekning av enkeltsaker i media nødvendigvis blir ensidig dekket, noe som kan være frustrerende når man sitter på innsiden, og føre til at man tenker man vet best selv. Men frustrasjonen bunnet også i noe annet. Det var en opplevelse av at det ofte ikke var tvilssakene som nådde offentligheten, men heller saker der det var mer ressurssterke individer involvert. Det er selvfølgelig klare unntak her, men det kan være verdt å spørre seg hvilke saker som havner i media, særlig med tanke på Lioddens poeng om at media er en viktig offentlig evalueringskanal av asylsystemet vårt.
Jeg har til denne omtalen kun lest introduksjonskapitlet og Lioddens artikkel. Det er imidlertid flere bidrag fra andre europeiske land som helt sikkert er verdt å lese for et mer helhetlig perspektiv på hvordan Europa har taklet flyktningkrisen fra 2015 og frem til i dag. Det europeiske systemet, med retur til første asylland, bygger på tanken om Europa som ett, der menneskerettighetsforpliktelsene gjelder likt i alle medlemslandene. Men, som Liodden viser, kan ett og samme juridiske rammeverk gi ulike utfall. Hvis det er ulikheter på tvers av enheter internt i UDI, så kan man jo spørre seg hvordan det ser ut på tvers i Europa. Kanskje kan boken gi noen svar på det.
God lesning! PS: boken har åpen tilgang!
