Lærerstreiken har synliggjort noe som mange av oss har mistenkt lenge: Lærernes streikevåpen er svekket, skriver Isak Levke. Foto: Shutterstock
Dette er en tekst i serien «Sosiologisk symposium», hvor Sosiologen.no utfordrer sosiologer til å løfte frem ulike perspektiver på dagsaktuelle temaer. Målet er at hvert tema belyses av flere personer, utifra ulike vinkler. Ta kontakt på redaktor@sosiologen.no om du ønsker å bidra.
Etter 15 ukers konflikt, måtte de tre lærerorganisasjonene forrige uke gå tilbake til kateteret etter at vår bergenske arbeidsminister Marte Mjøs Persen varslet tvungen lønnsnemnd. Dermed vil de mest sannsynlig måtte ta til takke med det samme tilbudet de opprinnelig takket nei til, og streiken synes meningsløs, slik kommentatorer blant annet i VG var raske med å understreke [1]. Ordene fra Stein Lier Hansen i Norsk Industri om at «ingen tjener på streik» synes profetiske.
Selv har jeg allerede argumentert for at denne forståelsen er for enkel. Lærerne tapte dette slaget, men bidro gjennom konflikten til å danne grunnlaget for å styrke sine posisjoner i kampen om fremtidens skole[2]. I tillegg tror jeg streiken gir oss muligheter til å drøfte viktige utviklingstrekk i det norske arbeidslivet.
Det er det siste jeg vil gjøre i den følgende teksten. Mer spesifikt vil jeg bruke streiken som utgangspunkt til å si noe om 1) omfanget av tvungen lønnsnemnd, 2) kriteriene for å gripe inn, 3) hva som er status for streikevåpenet til lærerne, og 4) styrken i den norske «mikro»-modellen på skolene. Merk at alt dette bare er foreløpige tanker noen dager etter lønnsnemnden. Mer kvalifisert synsing enn ekte forskning.
1. Omfanget av tvungen lønnsnemnd
La oss først undersøke bruken av tvungen lønnsnemnd de siste tretti årene. I denne perioden (1990-2022) har det totalt vært 54 lønnsnemnder, eller 1,7 per år. Mellom 1953 (da Rikslønnsnemnda ble etablert) og 1990, ble det grepet inn noe oftere, rundt 80 ganger[3], eller altså like over 2 i snitt. Årets 3 lønnsnemnder ligger godt over begge tall, men det blir likevel misvisende å trekke noen konklusjoner av det, både fordi dette er et partallsår (hovedoppgjør), og fordi antallet lønnsnemnder først og fremst karakteriseres av å variere en god del mellom år. Se på følgende figur:
Figur 1: Tvungne lønnsnemder 1990-2022
Det er tydelig at 2022 ikke er et unntaksår. 2021 er spesielt som oddetallsår, men det er fordi pandemien gjorde at hovedoppgjøret i 2020 ble utsatt med et år. Ellers preges bruken av tvungen lønnsnemnd aller mest av stabilitet. La oss derfor konkludere med at det ikke er grunnlag for å si at bruken av tvungen lønnsnemnd er økende.
En kunne også spørre om det er blitt vanlig å gripe inn i arbeidskonflikter på et tidligere stadium enn før. I løpet av perioden er det bare to streiker som er stoppet av tvungen lønnsnemnd som har vart lengre enn lærerstreiken, begge i 2004, så det er nok ikke grunnlag for å si at det er en tydelig tendens i denne retningen heller.
2. Kriteriene for å gripe inn med tvungen lønnsnemnd
Det kan likevel være at bruken av tvungen lønnsnemnd har blitt mer lemfeldig, dette er i hvert fall inntrykket mange sitter igjen med etter lærerstreiken. For å finne ut om det stemmer, må vi se på kriteriene for bruk av tvungen lønnsnemd.
Den nasjonale loven som regulerer bruken av lønnsnemnd i arbeidstvister, er lønnsnemndloven. Denne omhandler imidlertid frivillig lønnsnemnd, altså at «partene i fellesskap bringer tvisten inn for Rikslønnsnemnda.» Derimot finnes det ingen lov som regulerer bruken av tvungen lønnsnemnd. I stedet skriver regjeringen ut en ny lov hver gang de avslutter en streik. Denne loven innebærer «et forbud mot å iverksette eller opprettholde arbeidsstans i den enkelte konflikten» (Seip 2013:10), og gjelder da bare denne spesifikke konflikten. Loven sendes så til Stortinget for behandling, eller, om dette ikke er samlet, så utformer regjeringen en provisorisk anordning med samme virkning.
Siden bruken av tvungen lønnsnemnd ikke er lovregulert i seg selv, betyr det at det heller ikke eksisterer klare kriterier for når det kan brukes.
Her er det flere ting det er verdt å merke seg. For det første at arbeidstakerne går tilbake til arbeidet i det samme regjeringen griper inn. En kunne sett for seg at de først gikk tilbake til arbeidet i det loven var vedtatt i Stortinget. Dette er faktisk systemet en har i Danmark, det andre landet utover Norge som benytter seg av systemet med tvungen lønnsnemnd. Fra arbeidstakernes perspektiv har dette fordelen at det setter økt press på partiene som voterer i Stortinget. Det politiske ansvaret blir tydeligere.
Men viktigere for oss her, siden bruken av tvungen lønnsnemnd ikke er lovregulert i seg selv, betyr det at det heller ikke eksisterer klare kriterier for når det kan brukes. I stedet har det utviklet seg en sedvane som tilsier at det må være «fare for liv og helse» eller store/alvorlige/vitale «samfunnsmessige konsekvenser» om konflikten fortsetter. Dette betyr at regjeringen leverer begrunnelser for sin inngripen hvor de sannsynliggjør at dette er tilfellet, men også at det dermed er et betydelig innslag av skjønn.
I tillegg er Norge bundet av noen internasjonale konvensjoner som regulerer streikeretten. Dette gjelder Den europeiske sosialpakten, og tre ILO-konvensjoner som åpner for å gripe inn i arbeidskonflikter dersom de setter «liv, helse eller personlig sikkerhet for hele eller store deler av befolkningen i fare.»[4].
At det ikke eksisterer klare kriterier for når en kan gripe inn, betyr at en utglidning av begrunnelsene kan forekomme. Totalt ni av de tvungne lønnsnemndene i perioden er klaget inn til ILO, og i åtte av tilfellene har ILO rettet kritikk mot den norske fremgangsmåten, og det er i seg selv et tegn på at terskelen for å gripe inn er for lav når vi bryter med inngåtte konvensjoner såpass ofte.
Det som er sikkert er at den foreløpige begrunnelsen for å avslutte lærerstreiken fremstår som nettopp en utglidning av begrunnelseskriteriene
Jeg har ikke selv gjort en undersøkelse som sier noe om utvikling i begrunnelser, og kjenner ikke til at det finnes en slik oppdatert undersøkelse (men håper/antar Fafo eller noen andre snart leverer den!). Men det som er sikkert er at den foreløpige begrunnelsen for å avslutte lærerstreiken fremstår som nettopp en utglidning av begrunnelseskriteriene [5]. I pressemeldingen fra departementet skriver de at:
Streiken fører nå til alvorlige samfunnsmessige konsekvenser for barn og unge. Jeg er spesielt bekymret for elevenes opplæring, utsatte barn og unge, og deres psykiske helse. Etter en samlet vurdering har jeg derfor foreslått tvungen lønnsnemnd (…) Skolen er en viktig ramme i barns liv, og særlig for barna i sårbare situasjoner. Vi har også mottatt en rekke bekymringsmeldinger om alvorlige konsekvenser for enkeltelever. (Pressemelding fra regjeringen 27.09.22)
Vi ser at departementet forholder seg til sedvanen om store/alvorlige/vitale samfunnsmessige konsekvenser, men knytter dette til «elevers opplæring», «utsatte barn og unge», og «deres psykiske helse». Så vidt jeg vet er ingen av disse tre kriteriene tidligere vært knyttet til bruk av tvungen lønnsnemnd. Det er i tillegg interessant at begrepet «samfunnsmessige konsekvenser» individualiseres slik som her. I tidligere konflikter hvor dette begrepet har vært eksplisitt benyttet, har det typisk vært de enorme økonomiske konsekvensene ved ulike streiker i oljesektoren det har vært knyttet til, eller andre konsekvenser av strukturell art, som at betalingsformidling ville stoppe opp ved full bankstreik (2006).
For meg fremstår det med andre ord åpenbart at begrunnelsen for å gripe inn i lærerstreiken er en kraftig utglidning av hva som menes med begrepet «samfunnsmessige konsekvenser».
Isak Lekve er sosiolog De Facto ved Kunnskapssenter for fagorganiserte og ved Universitet i Stavanger. Han har undervist i og forsket på særlig arbeidssosiologi, fagorganisering og den norske arbeidslivsmodellen.
3. Lærernes streikevåpen
Et viktig spørsmål videre er hva dette betyr for bruken av tvungen lønnsnemnd fremover. Det vil bare tiden vise. Magefølelsen min er at kritikken har vært såpass massiv, og prestisjenederlaget for regjeringen tilsvarende, at det ikke er fare for en snarlig gjentakelse av en slik type begrunnelse. Men begrunnelsen kan benyttes til å skape presedens på litt lengre sikt.
I tillegg har lærerstreiken, etter mitt syn, synliggjort noe som mange av oss har mistenkt lenge: Lærernes streikevåpen er svekket.
Hvis streikevåpenet skal fungere effektivt for å få gjennomslag for ens krav, innebærer det at en kan ramme motparten. I næringslivet er dette enkelt, en stopper produksjonen, og arbeidsgiveren har ikke lengre et produkt å selge, taper penger – og settes under press for å akseptere kravene.
Slik fungerer det imidlertid ikke i offentlig sektor. For hver dag lærerstreiken pågikk har faktisk kommune-Norge spart penger – Vestland fylkeskommune skal ha spart hele 43 millioner på streiken. Slik fremstår lærernes virkemiddel uten reell effekt på motparten – bare tredjeparter rammes og opinionen snur mot lærerne. Alt tyder på at lærernes motpart KS sin strategi hele tiden var å la fagforeningene streike seg selv inn i lønnsnemnd – for dem stod likevel intet økonomisk på spill.
For hver dag lærerstreiken pågikk har faktisk kommune-Norge spart penger – Vestland fylkeskommune skal ha spart hele 43 millioner på streiken
Nettopp derfor bør offentlige arbeidsgivere ved streik i offentlig sektor ansvarliggjøres på annet vis enn gjennom de rent økonomiske. Det enkleste å se for seg er at dette skjer gjennom at fravær av løsning innebærer en politisk kostnad – det er tross alt valgte politikere som både bestemmer innholdet i skolen, slikt som normer for lærertetthet, og utgjør styret KS. Men ettersom styret i KS er tverrpolitisk, og organisasjonen også har et nokså upolitisk preg, blir ikke politikerne som i realiteten styrer KS ansvarliggjort som aktører som ikke lengre leverer produktet – utdanning – til sine innbyggere. Mens KS gjemmes seg fra debatten – som da de gjentakende ganger nektet å stille opp for pressen, gjemmer politikerne seg bak KS. Dette styrkes av at KS er fylt opp- og styrt av kommunepolitikere – mens det er nasjonale politikere som nettopp bestemmer innholdet i skolen. Om noe rettes offentlighetens oppmerksomhet mot dem, men de argumenterer for at de ikke er en part i konflikten, som jo formelt sett er riktig.
Uansett bidrar hele denne forhandlingsformen til en fragmentering av arbeidsgiveransvaret i arbeidskonflikter – og til at streikevåpenet blir mindre virksomt. Og selv om mye av dette gjelder større deler av offentlig sektor, så tror jeg denne ansvarsdelingen hvor nasjonale politikere har innholdsansvaret, mens lokale har ressursansvaret, gjør at lærerne blir ekstra rammet [6].
For lærernes organisasjoner, har dette ført til rop om å vende tilbake til at staten tar forhandlingsansvaret. Selv vet jeg ikke hva som er riktig, men tror i lys av dette at et utvalg som ser på hele forhandlingssystemet i offentlig sektor, er overmodent [7].
4. Den norske «mikro»-modellen på skolene
Som jeg understrekte i min utgivelse fra i fjor, Streik – eller hemmeligheten bak den norske modellen, så er det den utjevningen av makt mellom arbeidstakere og arbeidsgivere som streik og andre arbeidskampmidler innebærer, som er den egentlige hemmeligheten bak den norske modellen – og dermed at Norge har både verdens mest effektive og fordelende arbeidsliv. Streikeretten står sterkt i mange land, men anledningen til å bruke den effektivt er avgjørende for maktfordelingen den norske modellen står på.
Streikeretten står sterkt i mange land, men anledningen til å bruke den effektivt er avgjørende for maktfordelingen den norske modellen står på
På lokalt plan snakker vi ofte om den norske «mikro»-modellen, til forskjell fra den norske «makro»-modellen (Hernes 2006). Den tar også opp i seg graden av autonomi og samarbeid på virksomhetsnivå. Hvis det er riktig som jeg har skissert ovenfor, at det foregår en utglidning i begrunnelsene for å gripe inn i arbeidskonflikter fra politisk hold, at arbeidsgiveransvaret for lærerne fragmenteres under arbeidskonflikter, og at evnen til å benytte seg av streik på en måte som rammer motparten er en nøkkel for å forstå den maktutjevningen som den norske modellen står på – så betyr det mest sannsynlig at den norske «mikro»-modellen er i tilbakegang i norsk skole. Jeg tror også den enorme frustrasjonen som streiken har synliggjort, og alt snakket fra arbeidstakerorganisasjonene om tillitsbrudd er tegn i samme retning.
I så fall tror jeg norsk skole står ovenfor store utfordringer. Utfordringer som bare kan løses politisk. I første omgang kan det bety utredninger av å implementere elementer av systemet for tvungen lønnsnemnd som brukes i Danmark, en formalisering av kriteriene for hva en begrunnelse for tvungen lønnsnemnd bør innebære, og et utvalg som ser på hele forhandlingssystemet i offentlig sektor.
Referanseliste
[1] Kommentar: Ingen vinnere i lærerstreiken – VG
[2] Se min kronikk i Bergensavisen 30.09.2022. Digitalt tilgjengelig: https://www.ba.no/disse-tre-tingene-oppnadde-larerstreiken/o/5-8-2027944
[3] Disse tallene er litt avhengig av hva en teller. Stokke (1998) anslår 90 inngrep i samme periode.
[4] Se https://frifagbevegelse.no/nyheter/hva-er-egentlig-tvungen-lonnsnemnd-6.158.903258.6fe693bd51?fbclid=IwAR2TPf3BEE45TtyC7tmOyWWYhIkB1Z2tt9jUJ5fU4P4iG2o7GfISMQD1B7I
[5] Jeg skriver foreløpig, for jeg baserer meg tross alt på pressemeldingen, og ikke på proposisjonen slik den blir når den kommer til Stortinget. Denne er i skrivende stund ikke levert.
[6] Men slik er det selvsagt i mange sektorer, så lærerne er ikke alene i denne skvisen.
[7] Jeg foreslo allerede dette hos Utdanningsnytt: https://www.utdanningsnytt.no/ks-laererstreiken-2022-lonnsoppgjor/forsker-mulig-regjeringen-vil-lose-laererstreiken-med-en-pakke/334342
