Organiseringen av offentlige utvalg påvirker kvaliteten

Offentlige utvalg blir oppnevnt for å finne løsninger på samfunnsutfordringer. Men fører utvalgene til kunnskapsbasert politikk? Stine Hesstvedt og Johan Christensen mener svaret avhenger av politikernes og byråkratenes styring av utvalgene.

Tekst: Johan Christensen, førsteamanuensis, Leiden Universitet
og Stine Hesstvedt, forsker, Institutt for samfunnsforskning

At norske politikere er glad i utredninger, er sjeldent så tydelig som når en ny regjering tiltrer.I den nye Hurdalsplattformen kan vi lese at Støre, Vedum og co skal utrede så mye som 46 saker.

På planen for utredninger står av alt fra tekniske problemstillinger, som en statlig digital skyløsning , til mer politisk potente saker, som handlingsrommet i EØS-avtalen og bestandsmålet for ulv og bjørn.

 

Kronikken er publisert i forbindelse med arrangementet: Flere eksperter = bedre politikk? , som holdes på Litteraturhuset i Oslo 18. November, og er i Regi av Sosiologforeingen avdeling Østlandet.

Blir politikken nødvendigvis mer kunnskapsbasert av alle disse utredningene? Tidligere i høst oppfordret professor i statsvitenskap ved UiO, Tore Wig, til mer kritisk refleksjon av utredningssystemet, og særlig de offentlige utvalgene (NOU-ene).

 

NOU-systemet anses som en krumtapp i den norske politikkutviklingstradisjonen, men vi diskuterer sjeldent svakhetene, skriver Wig. Særlig problematisk er det at mange utvalg ofte henfaller til «forhandlingsspill» der sterke interesseparter kjemper om gjennomslag for snevre kjernesaker. For å sikre at utvalg leverer kunnskapsbaserte forslag, bør utvalgene i større grad følge prosedyrer  vi kjenner fra forskningen. Wig trekker blant annet frem fagfellevurdering av rapportene som et mulig tiltak.

 

En reform av NOU-systemet, bør også innebære en diskusjon av utvalgenes organisering. Til syvende og sist er utvalgenes handlingsrom nemlig bestemt av deres oppdragsgivere, som vil si politisk ledelse i regjeringen og byråkratene i det oppnevnende departementet. Dersom politikere eller byråkrater ikke har til hensikt å drive objektiv kunnskapssøken, er det lite utvalgsmedlemmer får gjort med det.

 

I nylig har publisert artikkel om styring av NOU-utvalg, ser vi nærmere på hvordan regjeringen og embetsverket kan påvirke utvalgsarbeidet gjennom mandat, medlemssammensetning og sekretariat. Vi intervjuet byråkrater og forskermedlemmer om deres erfaringer med politisk og byråkratisk styring av utvalg, og analyserte data på sekretærer og medlemmer.

 

Det kom tydelig frem at organisering legger rammene både for utvalgenes faglige arbeid og for den videre bruken av utredningene i byråkratiet.

Mandatet: Som man spør, får man svar

For det første styrer politikere og embetsverk gjennom mandatet. Mandatet utformes av departementet i dialog med politisk ledelse, og begge aktører har ofte sterke synspunkter på innholdet. Det er ikke så rart, for dette dokumentet er den høyeste autoriteten i utvalgsarbeidet: Mandatet definerer ikke bare problemet som skal utredes; det avgrenser også hvilke alternativer og løsninger utvalget skal se på, og hva det ikke kan se på. Er det de økonomiske eller de sosiale konsekvensene av et tiltak som skal utredes? Skal det utredes kutt i eller videreutvikling av en ytelse?

 

Mandatet er også retningsgivende for hva slags kunnskap som skal ligge til grunn for arbeidet. Skal utvalget levere en systematisk forskningsgjennomgang og gjennomføre selvstendige analyser, eller skal det innhente innspill fra berørte parter og interessegrupper? Selv om utvalgene står fritt til å tolke mandatet, er det vanskelig å komme rundt partipolitiske og byråkratiske føringer. «Som man spør, får man svar», som en departementsansatt bemerket. Om regjeringen ikke ønsker seg kunnskapsbasert utredning av et tiltak, så får den heller ikke det.

Strategisk valg av medlemmer

Medlemsutvelgelse er også et viktig kontrollinstrument. Ser man bort fra kravene til kjønnsbalanse og geografisk representativitet, finnes det få regler for medlemssammensetning. Og selv om faglige meritter er viktig for hvem som utpekes, er regjeringens og embetsverkets preferanser ofte representert via medlemmene.

 

Byråkrater som har vært involvert i nedsettelsesprosessen, påpekte at politikere kan ønske seg «egne folk» med tilknytning til partiet. Datamaterialet vårt inneholder mange eksempler på kirsebærplukking: Medlemmer oppnevnes i kraft av å være fagpersoner, men har også bakgrunn fra politikken som sammenfaller med den sittende regjeringen.

 

Departementene kan også ha klare preferanser. Deler vedkommende departementets syn på hvordan trygdesystemet eller familiepolitikken bør legges opp? Er det mulig at hun vil foreslå tiltak som strider med gjeldende praksis? Det finnes mange eksempler på at fagpersoner som departementet stoler på oppnevnes igjen og igjen, mens andre akademikere sjelden eller aldri slipper til.

 

Med andre ord er ikke forskerdeltakelse nødvendigvis noen garanti for at spørsmål blir belyst på en uavhengig måte. Gjennom medlemssammensetning påvirker politikere og byråkrater hvilken ekspertise som slipper til. Det begrenser tilfanget av kunnskap og kan gå utover kvaliteten på utredningene.

Sekretariatene: Lojale til utvalget eller eget departement?

Til sist er kanskje det aller viktigste instrumentet sekretariatene. Sekretærer er nesten utelukkende hentet fra embetsverket, og våre tall viser at de ofte er ansatt i oppnevnende departement. Det er det selvfølgelig gode grunner til: Ikke bare har byråkratene detaljkunnskap om feltet. Deltakelsen er også viktig for oppfølgingen av anbefalingene innad i embetsverket.

 

Men sekretariatet kan også by på store utfordringer. I prinsippet er det slik at utvalget bestemmer og sekretariatet utfører. De skriver også ofte mesteparten av rapporten. Likevel kan departementene kan ha sterke oppfatninger om hvilken retning politikkfeltet bør ta. Mange forskere opplevde sekretærenes rolle som grunnleggende uklar: Var de lojale til utvalget eller til eget department?

 

Vi ble fortalt om sekretariater som ikke fulgte opp det som hadde blitt avtalt på møtene; om sekretærer som ytret sterke meninger om tiltak; og om sekretærer som motsatte seg instruks fra leder. Særlig var Finansdepartementet aktive i å styre gjennom sekretariatet og sine medlemmer i selve utvalget, mens andre departementer var mer tilbakeholdne.

Reform av utredningssystemet?

Det som gjør en diskusjon om utredningsreform vanskelig, er at den tette koblingen mellom fagfolk, embetsverk og politisk ledelse også er systemets store styrke. Utvalg fremmer samarbeid og kunnskapsflyt mellom fag og politikk som kommer alle parter til gode. Politikken får tilgang på relevant kunnskap, embetsverket får faglig påfyll, mens forskere får mulighet til å opplyse og påvirke politiske beslutninger.

 

Det er likevel mulig å tenke seg visse forbedringer. For det første kan det utarbeides klarere retningslinjer for utvelgelse av forskermedlemmer. For eksempel kan departementet systematisk kartlegge forskere med relevant kompetanse før oppnevnelse– og ikke bare «the usual suspects». For det andre kan det hende at utvalgslederen bør gis mer innflytelse over sekretariatsammensetningen, som ofte bestemmes av departementene. Og kanskje bør sekretariatene i større grad besettes med eksterne fagfolk ved siden av departementenes folk. Til sist trengs det klarere forventninger om byråkratenes lojalitet og opptreden i utvalg og sekretariat. Kunnskapsbasert politikkutforming er ikke tjent med uklare roller og skjulte agendaer.